Корупційна схема ДІАМ. На чиєму боці держава, коли вершини Карпат забудовують вітряками?

Проблеми ж значно глибші. Це стало видно під час виїзного засідання комітетів Верховної Ради з питань євроінтеграції та екології, де голова ДІАМ Олександр Новицький пояснював позицію комітета й переконував депутатів у законності дій інспекції.

Логіка інвесторів проста: що вища вітроелектростанція (ВЕС) у Карпатах, то сильніший вітер і більший прибуток. Але Карпати займають лише 3,5% території України, а їхні високогір’я — це унікальні екосистеми, які не можна забудовувати, орієнтуючись лише на фінансові інтереси.

Ключовий інструмент захисту — Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» (ОВД), ухвалений на виконання Орхуської конвенції та директиви ЄС. Тому будь-які маніпуляції з ОВД — це удар не лише по екології, а й по міжнародній репутації України.

Тож коли група компаній «Вітрові парки України» вирішила будувати ВЕС на полонині Руна, вона очікувано стикнулася з екологами. Мінекології зупинило розгляд ОВД до рішення суду, але забудовник розпочав роботи через серію зареєстрованих ДІАМ повідомлень про «фундаменти під ВЕУ ВЕС «Полонина Руна» класу наслідків СС1 та будівництво під’їзної дороги».

ДІАМ двічі відмовила у призначенні позапланової перевірки будівництва за зверненнями екологів. Мовляв, порушень немає. Держекоінспекція перевірку провела, але посилалася на позицію ДІАМ і написала, що порушень процедури ОВД немає.

Тож головне питання залишилося відкритим: чи справді державний контроль спрацював, чи навпаки — став механізмом для обходу закону? Відповідь шукала громадська ініціатива «Голка».

Порушення 1. Чи може фундамент бути окремим об’єктом
будівництва та вводитися в експлуатацію?

Голова ДІАМ Олександр Новицький стверджував, що так, може, бо «немає єдиного визначення об’єкта будівництва» й інспектори «не знайшли норм, які це забороняють». Твердження виглядають як свідоме введення депутатів в оману або некомпетентність керівництва ДІАМ.

^{Голова ДІАМ Олександр Новицький
Державна інспекція архітектури та містобудування України}

У державних будівельних нормах зафіксовано, що фундамент — це підземна частина споруди, яка передає навантаження на основу. Тобто фундамент не може бути окремою спорудою, адже є її конструктивною частиною. Законодавство визначає також, що об’єктами нового будівництва можуть бути лише будівлі, споруди та їх комплекси. Фундамент може бути окремим об’єктом лише в разі реконструкції чи капремонту вже наявної споруди, але не нового будівництва. Отже:

• фундамент не може вводитися в експлуатацію як окрема споруда;

• право власності може реєструватися лише як на об’єкт незавершеного будівництва, але не як на окрему споруду.

Порушення в цій історії стосується саме ДІАМ. Новицький намагався перекласти відповідальність на орган архітектури сільради, мовляв, містобудівні умови та обмеження (МУО) видали «на фундаменти». Але головний архітектор не мав права відмовити — якщо пакет документів подано, то законодавство передбачає лише одну підставу для відмови: невідповідність намірів містобудівній документації.

Отже, МУО не створюють правових підстав для будівництва фундаменту як самостійної споруди. Вони лише підтверджують очевидне — що споруда електростанції матиме фундамент.

Проте важливим є не лише те, що ДІАМ допустила порушення, а й те, яку офіційну позицію орган займає щодо ключових питань регулювання будівництва.

Порушення 2. Чи можна будувати фундаменти під вітрогенератори без оцінки впливу на довкілля?

Олександр Новицький запевняв депутатів, що закон не вимагає ОВД для будівництва фундаментів — а лише для встановлення самих вітрогенераторів. Але в законі немає поділу «фундамент / вітрогенератор» — обидва є частинами одного об’єкта: процедуру мають проходити вітрові парки та вітрові електростанції — тобто весь комплекс споруд, включно з турбінами, фундаментами й дорогами.

На полонині Руна зводять саме вітроелектростанцію, й фундаменти є її складником. Це зазначено у звіті з ОВД, поданому забудовником. Отже, навіть якби фундамент можна було трактувати як окрему споруду, його будівництво можливе лише після позитивного висновку ОВД.

Посилання ДІАМ на те, що вони «не знали» про комплексність об’єкта, неспроможні: в документах, які інспекція сама реєструвала, прямо зазначено, що йдеться про споруди ВЕС «Полонина Руна».

Порушення 3. Чи могли фундаменти під ВЕУ «Полонина Руна» належати до класу СС1?

Будівництво поділяється на три класи наслідків (відповідальності) залежно від можливих результатів руйнування будівлі чи споруди. Найнижчий — СС1, найвищий — СС3. Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює окремі загальні вимоги. Серед них: якщо об’єкт підлягає ОВД, він не може бути класу наслідків СС1.

^{Будівельний майданчик на полонині Руна
SavePikuy / facebook}

Голова ДІАМ наполягав на тому, що фундаменти під вітрогенератори не належать до об’єктів, які підлягають ОВД, а тому можуть мати клас наслідків СС1. Але клас визначається не лише загальними нормами Закону, а й Державними стандартами України, які посадовці ДІАМ зобов’язані знати.

За ДСТУ, такі фундаменти належать до СС2 за двома критеріями — незалежно від процедури ОВД.

1. Економічний збиток.

Граничний збиток для СС1 — 20 млн грн.

Собівартість одного вітрогенератора 5,2 МВт — понад 200 млн грн, а за ДСТУ економічний збиток від його руйнування — близько 50 млн грн. Це одразу переводить об’єкт у СС2.

2. Припинення роботи об’єктів енергетики.

Вітрогенератор — об’єкт енергетики. За ДСТУ це місцевий або регіональний рівень, а для полонини Руна — саме регіональний (Схема планування Закарпаття, 2013). Це також СС2.

Клас наслідків має ключове значення:

• СС1 — повна дерегуляція, будівництво починається за повідомленням, експертиза не потрібна.

• СС2–СС3 — обов’язкова експертиза та дозвіл на будівельні роботи.

Отже, штучне заниження класу до СС1 автоматично робить будівництво самочинним.

Чи є недоліки законодавства, що призвели до такої ситуації?

Олександр Новицький запевняв депутатів, що недоліків законодавства немає. Формально — так: у випадку полонини Руна ДІАМ порушувала закон, а не діяла в межах «лазівок».

Але низка недоліків законодавства справді спрощує можливість таких порушень.

1. Неузгодженість містобудівного законодавства та Закону «Про оцінку впливу на довкілля».

По-перше, містобудівне законодавство не враховує ОВД під час проведення підготовчих робіт. Без висновку з ОВД забудовник може подати повідомлення й розпочати вирубку, земляні роботи та зміни ландшафту — навіть на цінних природоохоронних територіях.

По-друге, більшість об’єктів, що підлягають ОВД, — це комплекси споруд, але закон не дає визначення «комплексу». Порядок проєктування описує його як сукупність будівель і споруд за єдиною документацією, але не встановлює вимог щодо проєктування технологічно пов’язаних об’єктів саме як комплексу.

Це дає змогу забудовникам дробити комплекс на окремі об’єкти, жонглюючи назвами й подаючи їх як незалежні споруди. Недобросовісному чиновнику достатньо цього, щоб «не помітити», що ОВД необхідна.

2. Повна дерегуляція для будівництва класу СС1.

Для СС1 держава фактично покладається на чесність забудовника:

• будівництво починається на підставі одного повідомлення;

• експертиза не потрібна;

• ДІАМ «вірить на слово».

Єдиний запобіжник — автоматичні перевірки в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва (ЄДЕССБ), які мали б відстежувати наявність висновку ОВД і правильність визначення класу наслідків. Це передбачено Додатком 2 до Порядку ведення ЄДЕССБ.

Але, як показав випадок полонини Руна, Мінцифри за п’ять років так і не реалізувало цих перевірок, і система фактично не контролює відповідності даних.

3. Дискреційні повноваження під час призначення позапланових перевірок.

Стаття 41 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє, але не зобов’язує здійснювати позапланові перевірки для підтвердження достовірності даних у повідомленні (протягом трьох місяців). ДІАМ ніколи їх не проводить, зате регулярно порушує закон і повертає повідомлення на доопрацювання — хоча не має таких повноважень.

У випадку «Полонини Руна» реєстрація повідомлень відбулася за процедурою, тому формально претензій до ДІАМ на цьому етапі бути не може. Порушення почалися пізніше — коли ДІАМ відмовила екоорганізаціям у позапланових перевірках, а далі її голова фактично вводив в оману народних депутатів, захищаючи незаконне будівництво.

Що вилетить зі скриньки Пандори,
відчиненої незаконною позицією ДІАМ?

Голова екологічного комітету Олег Бондаренко слушно зауважив: позиція ДІАМ «відчиняє скриньку Пандори» для майбутніх порушень природоохоронного законодавства. Бо шкоди природним комплексам завдає не лише робота нового об’єкта, а й сам процес будівництва — дороги, вирубки, земляні роботи. Саме це має оцінювати ОВД. Але ДІАМ фактично дозволяє обходити процедуру оцінки впливу на довкілля, розглядаючи комплексний об’єкт як набір «окремих споруд».

Такий підхід дає забудовникам можливість маскувати реальні параметри проєкту: змінювати назви об’єктів, ділити єдиний технологічний комплекс на частини, кожна з яких окремо не підпадає під ОВД. Інспекція має достатні повноваження, щоб це зупинити, — але не робить цього.

Порушення Україною Орхуської конвенції та Директиви 2011/92/ЄС — це удар не лише по екології, а й по економіці. Процедура ОВД покликана мінімізувати ризики, коли проєкт після десятків мільйонів інвестицій доводиться зупиняти через порушення. Саме на цьому наголошував 2016 року виконавчий секретар Європейської економічної комісії ООН Крістіан Бак, вимагаючи якнайшвидшого ухвалення українського закону про ОВД.

Корупційні ризики зростають. Якщо будівництво почали без ОВД, забудовник, який уже вклав великі кошти, шукатиме способи «домовитися», щоб уникнути негативного висновку Мінекології. Це створює величезні корупційні стимули й тисне на державні органи.

Та позиція ДІАМ є не менш небезпечною і для містобудівного та земельного законодавства. Інспекція де-факто дозволяє розбивати будівлі та споруди на частини й визначати для них окремий клас наслідків. Голова ДІАМ заявив депутатам, що фундамент — це окремий об’єкт, який можна вводити в експлуатацію. А отже, окремим «об’єктом» може стати і поверх будинку, і секція, і будь-яка частина споруди.

Це відкриває шлях до масового заниження класів наслідків до СС1 — найменш контрольованої категорії. Саме за такими принципами будувалися незаконні багатоповерхівки «Укогруп» Анатолія Войцехівського — до 2017 року, коли законодавство змінили, щоб унеможливити такі маніпуляції.

Кому це вигідно? Від класу наслідків залежить усе:

• хто контролює будівництво (ДІАМ чи місцеві ради);

• чи потрібна експертиза;

• якими є вимоги щодо міцності та безпеки.

Заниження класу до СС1 дає змогу забудовнику заощадити: вимоги щодо надійності для СС1 істотно нижчі, коефіцієнти безпеки можуть бути на 20% менші. Це прямо створює ризики для життя людей. Наслідки ми бачили під час землетрусу в Туреччині, де масове руйнування будівель стало результатом «економії на міцності».

Легалізація «недобудів» і зловживання землею. Позиція ДІАМ дає можливість перетворювати незавершене будівництво на нібито готову споруду, вводити її в експлуатацію й реєструвати як об’єкт нерухомості. Після цього знести незаконний об’єкт майже неможливо.

Далі стає можливим робити «реконструкцію» такого фундаменту — навіть без прав на землю. Тому забудовник, який «налив» бутафорський фундамент, легко може отримати землю, звести там багатоповерхівку або перетворити ділянку на комерційний актив.

Право власності на «готову споруду» дає забудовнику додаткові важелі:

• отримання землі без конкурсу;

• забудову без ДПТ і зонінгу;

• зміну цільового призначення в обхід містобудівної документації.

Отже, схема ДІАМ — це ідеальний інструмент для корупційних операцій із землею.

Що з цим робити?

Насправді виправити ключові прогалини законодавства нескладно. Наприклад, заборонити ділити комплекси на окремі будівлі та споруди для уникнення ОВД можна змінами до Порядку розроблення проєктної документації — на це потрібні місяці, а не роки.

Але цього не станеться, доки ДІАМ:

• може безкарно ухвалювати незаконні рішення;

• блокує позапланові перевірки;

• а її голова вводить в оману депутатів і залишається на посаді.

Без очищення та реформи ДІАМ будь-які зміни в законодавстві залишаться на папері. Й скринька Пандори, яку відчинила інспекція, працюватиме на повну.