Муніципалітети, повіти та префекти – що очікувати від реформи територіальної організації влади і місцевого самоврядування вже цього року?

Власну концепцію та бачення таких змін вже презентували у Всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України». Що саме пропонує АМУ у частині завершення реформи місцевого самоврядування та змін до Конституції України, а також як триває ініційований центральною владою процес публічних обговорень конституційних змін розповів виконавчий директор Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України Олег Лукша.

- Пане Олеже, розкажіть про те, що наразі відбувається з процесом конституційних змін в частині децентралізації та територіальної організації влади?

- На рівні урядової Концепції процес децентралізації влади розпочався ще 2014 року. Логічним його завершенням, на думку Міністерства розвитку громад та територій України, мають стати зміни до Основного закону та новий адміністративно-територіальний устрій країни, побудований на базових об’єднаних територіальних громадах - ОТГ. Минулого року Президент запропонував законодавчо концепцію таких змін, однак вона, на жаль, за багатьма її положеннями не децентралізовувала, а, навпаки, сприяла централізації влади через інститут префекта. У січні цього року Президентом повторно відкликано власний законопроект. Правління Асоціації міст України привітало таке рішення Президента України та наголосило на необхідності доопрацювання його з усіма зацікавленими сторонами українського суспільства і в першу чергу – з місцевим самоврядуванням.

В розвиток цього Міністерством розвитку громад та територій України, Офісом Президента України, а також Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування було ініційовано проведення циклу публічних регіональних консультацій щодо конституційних змін у частині децентралізації влади. Третього березня такі консультації відбулися і у Львові з представниками суспільних і владних кіл власне Львівської, а також Волинської та Закарпатської областей. Участь узяли представники місцевих державних адміністрацій, місцевих рад різних рівнів, ОТГ, а також асоціацій органів місцевого самоврядування, в тому числі Асоціації міст України.

- Як проходили публічні дискусії?

- Консультації у Львові, як і в інших міжобласних центрах країни, пройшли у форматі панельних дискусій для кожної з областей за методикою «Світового кафе» з використанням десяти тем і проблемних питань. Ці теми стосувались основних напрямів реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Зауважу, що закарпатська делегація внесла цілком нові пропозиції щодо відображення у конституційних змінах ролі ОТГ для досягнення єдності країни через повсюдність місцевого самоврядування, що максимально наближене до Європейської хартії місцевого самоврядування та міжмуніципальну співпрацю, а також забезпечення державної підтримки і гарантій розвитку ОТГ на гірських територіях, що також відповідає європейській практиці.

Важливо також, що під час публічних консультацій більшість представників закарпатської делегації не тільки підтримали Концепцію АМУ щодо конституційних змін, але й використовували її положення у своїх виступах та в дискусіях.

- Розкажіть детальніше про Концепцію, яку пропонує Асоціація міст України?

- 18 лютого Правління Асоціація міст України обговорило і схвалило Концепцію змін до Конституції щодо місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Серед поставлених АМУ цілей конституційних змін - забезпечення балансу загальнодержавних та місцевих інтересів, створення комфортного життєвого середовища жителів міст, селищ, сіл, підвищення якості і рівня життя в громадах, забезпечення цілісності країни. Асоціація міст України на сьогодні єдина, хто підготував як своє концептуальне бачення, так і текстові пропозиції до окремих розділів законопроєкту конституційних змін. Концептуальні пропозиції вже надіслані Президенту, Верховній Раді та Кабінету Міністрів України як платформа і позиція АМУ при публічному обговоренні конституційних змін.

- Що саме передбачає Концепція у сенсі новацій?

- По-перше, АМУ пропонує дворівневе місцеве самоврядування в Україні:

- первинний рівень - муніципалітети (один або декілька населених пунктів з навколишніми територіями) на основі нинішніх міських, селищних та сільських ОТГ і тих, які утворяться на місцевих виборах у жовтні 2020 року.

- вторинний рівень - область (спільні питання жителів муніципалітетів області).

- А  середній рівень – район або повіт?

- Цей рівень місцевого самоврядування  є зайвим, що доведено досвідом ОТГ, які після об’єднання вийшли з фактичного, хоч і незаконного, підпорядкування районним радам, РДА і успішно діють. Така система дозволить остаточно відмовитися від радянської системи управління типу «матрьошки» територіальних влад. Пропонується залишити на цьому рівні територіальні органи державної влади (за потреби) – повіт. Чому назва саме «повіт», а не округ чи район? Таким чином запобігається плутанині зі шкільними та госпітальними округами,  а назва «район» – спадщина радянської системи.

- Чому муніципалітет?

- АМУ вважає, що доцільно відмовитися від терміну «громада», оскільки він часто має потрійне трактування: територіальна громада як спільнота жителів, громада як населений пункт, громада як орган місцевого самоврядування. Це може призвести до суттєвих законодавчих та управлінських колізій.  Окрім того, запровадження поняття «муніципалітет» дозволить відмовитися від термінів, що характеризують тип населеного пункту - село, селище, місто, ОТГ. Усі муніципалітети матимуть однакові повноваження. Відповідно, орган місцевого самоврядування муніципалітету – муніципальна рада.

Муніципалітети зможуть об’єднуватися, роз’єднуватися, переформатовуватися у порядку, визначеному законом, з врахуванням рішень муніципальних рад. Оскільки спроститься значення термінів «село», «селище», «місто», то не доцільно залишати назву сільський, селищний, міський голова. Пропонується запровадити просту і всім зрозумілу назву мер. Мер – це виборна посадова особа, яка очолює виконавчий орган та головує на засіданнях муніципальної ради. Тобто зберігається модель сильного мера, тоді як у президентському законопроєкті міський, селищний та сільський голова позбавлявся навіть права головування на сесіях рад.

Відповідно до концепції, зберігається поділ на власні і делеговані повноваження зі стовідсотковою гарантією фінансування державою делегованих повноважень місцевого самоврядування. У попередні роки незалежності України цього не відбувалось.

- Як функціонуватимуть такі органи? Чи працюватиме у них система стримувань та противаг?

- Якщо мер висловлює недовіру муніципальній раді або муніципальна рада висловлює недовіру меру, то в обидвох конфліктних ситуаціях призначаються дострокові місцеві вибори. Причому ЦВК це робить автоматично, не очікуючи рішення парламенту. Зупинення та скасування актів органів місцевого самоврядування здійснюється виключно у судовому порядку, а не з прихоті так званого префекта. Державний нагляд за виконанням делегованих державою повноважень здійснюють територіальні представництва органів державної влади в порядку та випадках, що визначаються законом. Ст.144 Конституції України передбачає, що будь-який суб’єкт права може оскаржити рішення органу місцевого самоврядування в суді.

- А як щодо обласних рад?

- Виборці кожного муніципалітету обирають депутатів обласних рад, які представляють інтереси громад муніципалітету, а муніципальні ради можуть їх відкликати. Рішення обласних рад виконують власні утворювані виконавчі органи замість ОДА, як це відбувається нині. Найважливіші рішення обласної ради приймаються після проведення консультацій з муніципальними радами. Зокрема, рішення щодо управління майном спільної власності громад області приймається тільки з врахуванням позиції муніципальних рад. Звісно, такі владні інституції, як ОДА, РДА з їх нинішніми функціями органів виконавчої влади на відповідних територіях скасовуються.

- І майже останнє запитання в розмові, але не по важливості – префект?

- Асоціація міст України двічі рішуче розкритикувала проєкт змін до Конституції в частині децентралізації Президента Зеленського. До честі Президента, він відкликав свій законопроєкт. Зокрема, АМУ була категорично проти повноважень префекта, який одночасно був представником виконавчої влади і наділявся жорсткими контрольними функціями щодо органів місцевого самоврядування, тоді як є судова гілка влади. Він міг без суду зупиняти рішення місцевих рад, що суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала ще у 1997 році і лише зараз має намір виконати у повному обсязі.

Деякі українські політики, посилаючись на досвід Франції, вперто наполягають на необхідності створення інституту префектів, які, окрім іншого, матимуть широкі контрольні функції щодо діяльності органів місцевого самоврядування аж до зупинення  актів місцевих рад. Такі політики і так звані «експерти» намагаються переконати суспільство, що це дуже ефективний  «європейський інструмент» контролю держави за місцевим самоврядуванням, яке самостійно не в спромозі приймати рішення з дотриманням вимог чинного законодавства.

Асоціація міст України ніколи не підтримувала такої позиції і вважає, що чинне законодавство передбачає достатньо інструментів та інститутів нагляду і контролю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Для з’ясування «з перших вуст» реального стану речей з повноваженнями  французьких префектів 24 лютого в Асоціації міст України була організована  зустріч з делегацією посадовців з Франції, серед яких були й префекти.

Як розповіла французька сторона, до 1982 року префекти виконували подвійну функцію на чолі відповідного департаменту: представляли державу і здійснювали виконавчу владу. При цьому префекти тільки у рідкісних випадках можуть спрямовувати акти органів місцевого самоврядування до адміністративного суду. А вже суд визначається щодо необхідності скасування нормативних актів як таких, що "суперечать букві закону". Незалежність і самостійність місцевого самоврядування в межах його законних повноважень не піддається сумніву у Франції.

Таким чином, міф про всесильних французьких префектів розвіяно. АМУ багато років послідовно виступає проти запровадження тотального контролю за діяльністю муніципалітетів - існуюче законодавче поле пропонує достатньо інструментів для упередження  «небезпечних» для держави рішень на рівні місцевого самоврядування.

- Чи будуть, на вашу думку, враховані вказані пропозиції центральною владою?

- Результати публічних дискусій мають бути враховані на центральному рівні. Звісно, якщо вони не були і не є звичною формальністю для влади. Концептуальні положення й пропозиції, які напрацьовані як в Асоціації міст України, так і під час регіональних публічних дискусій загалом мають бути почуті та враховані. Не можна здійснювати стратегічні й радикальні реформи у сферах територіальної організації влади, місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою без врахування позицій та інтересів самого місцевого самоврядування, що є виразником інтересів громад.

Теги: реформа, самоврядування,

1 Коментувати

Ділитись

На головну

Додати в закладки

Версія для друку

Переслати